敦化市人民法院
关于汪清县2017—2021年度
行政诉讼案件的司法审查报告
2021年8月11日,中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》,把努力实现法治政府建设全面突破,健全依法行政制度体系,全面推进严格规范公正文明执法,健全社会矛盾纠纷行政预防调处化解体系,促进行政权力规范透明运行等作为主要内容。行政审判是行政执法水平的晴雨表,也是法治政府建设的一个缩影。近期,敦化市人民法院作为集中管辖法院,对汪清县2017-2021年度行政诉讼案件审理工作进行总结,对行政机关行政执法和应诉情况进行梳理,针对行政执法和应诉工作中存在的问题提出意见和建议。
一、2017—2021年度汪清县行政诉讼案件基本情况及特点
(一)行政诉讼案件受理数量稳中有降。
2017年度我院共受理汪清县行政诉讼案件9件,2018年度为20件,2019年度为16件,2020年度为20件,2021年度为11件。
表1 2017—2021年度汪清县行政诉讼案件受理数量变化表
(二)案件类型相对集中。
目前我院已经审理的汪清县行政诉讼案件涉及公安、土地、林业、环保、房产、劳动保障、社会保障、征收、工商、乡镇政府、交通运输、水利等大多数行政管理部门,但涉及行政管理领域相对集中。2017年受理的9件行政诉讼案件中,公益诉讼案件1件,不履行法定职责案件1件,不动产登记案件2件,行政给付案件2件,工伤确认案件1件,行政协议案件1件,征收补偿案件1件。2018年度受理的20件案件中,公益诉讼案件2件,治安处罚案件5件,行政协议案件1件,行政给付3件,国有土地收回案件1件,行政处罚案件1件,不动产登记案件3件,工伤确认案件2件,行政强制案件2件。2019年度受理的16件案件中,行政强制案件4件,不动产登记案件3件,林业处罚案件1件,治安处罚案件1件,行政赔偿案件2件,国有土地收回案件1件,行政协议案件1件,行政规划案件2件,工伤确认案件1件。2020年度受理的20件案件中,公益诉讼案件4件,政府信息公开案件5件,工伤确认案件2件,治安处罚案件4件,不动产登记案件1件,行政强制案件1件,征收补偿案件1件,城市管理案件1件,行政赔偿案件1件。2021年度受理的11件案件中,不履行法定职责案件1件,工伤确认案件2件,工商登记案件1件,治安处罚案件1件,行政给付案件1件,不动产登记案件2件,行政赔偿案件1件,行政协议案件1件,先予登记案件1件。
表2:2017—2021年度行政诉讼案件主要案件类型列表
(三)五年行政机关平均败诉率27.89%,略高于全州平均水平,但近两年败诉率有所下降。
2017年受理9件案件,败诉1件,为不履行医疗污水监管法定职责公益诉讼案件,败诉率11.11%。2018年度受理20件案件,败诉7件,分别为医疗保险行政给付案件3件、不履行林业监管法定职责公益诉讼案件2件、土地行政处罚案件1件,国有土地收回案件1件,败诉率35%。2019年度受理16件案件,败诉8件,分别为盐务处罚案件1件,行政规划案件2件,城市管理行政强制案件3件,城市管理强制行政赔偿案件1件,工伤确认案件1件,败诉率50%。2020年度受理20件案件,败诉7件,分别为不履行矿山环境恢复和土地复垦法定职责公益诉讼案件2件,政府信息公开案件4件,工伤确认案件1件,败诉率35%。2021年度受理11件案件,败诉1件,为工伤确认案件,败诉率8.33%。
表3:2017—2021年度行政诉讼案件败诉率
表4:2017—2021年度行政诉讼案件败诉案件类型
(四)行政机关负责人出庭率继续保持100%。
行政机关负责人出庭率是行政机关负责人法治观念和法治意识的集中体现,也是法治政府建设的风向标。较高的行政机关负责人出庭率是我院行政案件的优良传统。当前,我院辖区范围内的敦化、图们、汪清行政机关负责人出庭率已连续多年保持100%。
(五)行政争议协调化解工作机制有效运行。
自2020年3月成立府院联动机制与协调化解中心以来,汪清县司法局、敦化法院、汪清法院借助行政争议协调化解平台,积极参与行政争议协调化解工作,仅2021年就成功化解5件,有效避免当事人诉累和无谓的败诉案件,在三县市中非常突出。汪清县征收局、公安局、自然资源局、人社局等部门都能够主动与人民法院沟通,努力采取措施,实质化解争议,减少败诉案件的同时,实现了社会效果和法律效果的统一。
二、反映出来的行政机关问题
(一)对公益诉讼案件重视不够。
公益诉讼案件败诉率高,甚至达到100%,原因是多方面的,但有一点是共同的,就是这些被提起公益诉讼的行政机关在日常工作中都或多或少的存在未依法全面履职的情况,如未履行矿山恢复治理职责、未按时收取水土保持费、未按时收取土地出让金、未及时履行复绿补种职责、未及时履行废气、废水排放监管职责等。检察机关据此发出检察建议,行政机关在收到检察建议后两个月内仍未依法全面履行职责,则必然导致败诉。这其中或许存在时间紧、任务重、多年历史遗留问题、找不到当事人或当事人不配合等客观原因,但如果行政机关主观上不高度重视,客观上没有采取切实有效的措施或依照相关法律规定做出行政行为,国家利益或社会公共利益仍处于受侵害状态,则上述原因都不能阻却行政机关不作为或不依法作为的事实认定。
(二)对政府信息公开案件应对能力不足。
随着公民权利意识的增强,政府信息公开案件从无到有,并有增长之势。但实践表明,行政机关对政府信息公开案件的应对能力普遍不足。主要表现在两个方面,一是不答复,公民递交政府信息公开申请后,行政机关对其置之不理不作任何回应,或仅作口头答复且没有保留相关证据,当事人不予认可。二是不会答复,有的当事人申请公开多项信息,但行政机关仅就其中一项作出答复,对其他几项不作回应;有的行政机关答非所问,当事人申请公开甲信息,却答复了乙信息;有的行政机关答无所依,所做的答复没有事实和法律依据。如此种种,必然会导致败诉。因此,提高行政机关工作人员对政府信息公开案件的应对能力已刻不容缓。
(三)不注重行政程序
实体和程序是行政行为的两翼,程序不合法则意味着行政行为不合法,因此应把程序合法与实体公正放在同样重要的地位。审判实践中,有的行政机关随意简化程序,应当进行的必要的前置程序没有进行,应当组织听证没有听证,剥夺相对人的陈述申辩权,导致行政程序存在重大瑕疵。还有的行政机关在办理拆违案件中,为了追求所谓的行政效率,在明知违反法定程序的情况下仍未经任何程序违法强制拆除违章建筑,导致当事人提起诉讼并要求国家赔偿。有的行政机关在相对人有明确送达地址可以接收文书的情况下,仍采用张贴公告的方式送达,导致相对人不满,引发争议。
(四)依法行政能力和出庭应诉能力有待进一步增强。
1.证据意识有待进一步增强。当前,汪清县各部门之间证据意识差别很大。公安机关的证据意识较强,林业、土地行政处罚部门和工伤认定部门提供的证据较完整,但有的行政机关在执法过程中不注重证据的收集、审查工作,所收集的证据不规范、不全面,有的在执法过程中不注重固定和保存证据,导致在行政诉讼中因证据不足而被判决败诉。
2.个别行政机关法律适用能力有待提高。有的行政机关在引用法条时疏忽大意,引用了错误的法律条款;有的行政机关忽视了法律的时间效力及溯及力问题,新法、旧法选择错误,导致适用法律错误,如行政执法部门适用《中华人民共和国城乡规划法》对《中华人民共和国城乡规划法》颁布实施前的违法建设行为作出处罚;有的环保部门违反行政处罚法的规定,对于同一违法行为,适用不同法律规定多次作出罚款处罚;还有的行政机关在规划部门未提供可以采取措施消除对规划实施影响的书面材料的情况下,适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定作出罚款的行政处罚,适用法律错误,且明显缺乏事实根据。
3.履职尽责不当。当收到当事人的履职申请时,大部分行政机关都能依法履行职责,也有个别行政机关履职尽责不当。主要表现在:(1)不作为。行政相对人通过邮寄方式提交要求履行法定职责的申请,行政机关或因没有完善的邮件收发制度导致信件签收后遗失而未予答复,或因行政机关认为本机关没有相关法定职责而不作任何处理。(2)不依法、全面履行职责。例如,在公益诉讼案件中,公益诉讼起诉人要求行政机关收到检察建议后二个月内履行职责,行政机关却迟延履行职责或部分履行职责。(3)履行职责时违反平等原则,执法随意性大。例如,同一地区有多个违法占地情况,但只处罚其中一个或几个,对其他相同情况的违法行为不予处罚,选择性执法导致当事人意见非常大。
4.行政机关出庭应诉能力有待加强。个别行政机关出庭人员应诉能力不足,如不按照法律规定的举证期限提交证据材料,或提交的证据材料不全面,有遗漏,不能证明行政行为的合法性等。有些行政机关的应诉人员,包括委托的律师缺乏必要的行政法律专业知识和出庭应诉知识,对行政机关本身的行政行为认识不足,对行政行为的事实、作出行政行为的法律依据及作出行政行为的程序缺乏了解,无法针对案件的争议焦点举证和陈述。
三、进一步加强和规范依法行政工作的建议
(一)增强危机意识,加强学习培训,不断提升公益诉讼、政府信息公开等案件的应对能力。
如前所述,行政机关败诉案件集中在公益诉讼、政府信息公开等领域。对于公益诉讼案件而言,存在的问题主要在于行政机关在收到检察建议之前就已经存在怠于履行法定职责的情形,收到检察建议后由于时间仓促,准备不充分,再加上相关当事人未能积极履行义务,导致行政机关无法在两个月内依法全面履行法定职责,最终导致败诉。对政府信息公开案件而言,对政府信息公开条例理解不充分、不透彻,不会答复,是败诉的主要原因。因此建议进一步加强对《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》《中华人民共和国政府信息公开条例》、2021年7月15日起施行的《中华人民共和国行政处罚法》等法律、行政法规的学习,尽快补齐业务上的短板,提升专业素养。
从全州来看,自然资源部门、水利部门、环境保护部门、交通运输部门、林业部门、卫生健康部门等都已被提起过行政公益诉讼,但公益诉讼案件没有恒定部门,行政机关应具有“危机”意识,清楚自己的诉讼风险点,认真、依法、及时履行法定职责,不断提升履职能力,防范于未然。
(二)严格落实行政执法“三项制度”,推进严格规范公正文明执法,营造法治化营商环境。
行政执法“三项制度”(行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度)是依法行政的重要保障,对于避免程序违法,确保重大事项进行法制审核具有重要意义,因此应认真贯彻落实。同时,行政机关应进一步强化证据意识、程序意识,熟练掌握并准确适用相关法律法规,坚持实体与程序并重,细化执法程序和流程,充分保障当事人的听证、陈述、申辩等程序权利,严格规范公正文明执法,努力营造法治化营商环境。
(三)树立法治思维,采取法治方式,科学决策、推进工作。
建立征收拆迁、环境保护、社会保障等涉及民生利益的重大决策实施前的公开听证、专家论证、风险评估等民主决策机制和诉讼风险评估制度,切实增强行政决策的合法性、合理性和可行性,最大限度减少决策失误。各执法部门可以借鉴和健全清单管理制度,规范行政自由裁量权,防止选择性执法,避免行政权滥用。坚持诚实信用原则,提高行政行为的稳定性和可预期性,因法律政策调整、环境保护等法定事由,需要收回行政许可、改变政府承诺或者协议约定的,应当依法做好法律政策说明、协议解除变更、依法补偿等善后工作,切实保障行政相对人信赖利益及合法权益。
(四)进一步增强行政机关工作人员协调化解能力和诉讼参与水平。
诉讼虽然是解决矛盾纠纷的一种方式,但矛盾的最终化解功夫其实在诉讼之外,特别是在土地房屋征收、扶贫搬迁等涉及老百姓切身利益的项目中,沟通协调做思想工作显得尤为重要,甚至可能是解决问题、化解矛盾的最好方法,汪清征收局在此方面肯做会做,多件案件成功协调化解,效果非常明显。因此,增强行政机关工作人员沟通、协调、矛盾化解能力,对于推进法治政府建设及项目建设的顺利进行、妥善化解社会矛盾具有重要意义。
“行政机关负责人按规定出庭应诉,对于涉及重大公共利益的案件、社会高度关注的案件、可能引发群体性事件的案件、检察机关提起的行政公益诉讼案件等,被诉行政机关负责人出庭率达百分之百”是法治政府建设的重要指标。建议行政机关负责人严格按照《中华人民共和国行政诉讼法》《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》的相关规定出庭应诉,该发声即发声,消除误解,赢得支持。同时加强对行政机关应诉人员,包括委托的律师的培训和管理,提高出庭应诉能力,坚决杜绝不清楚具体案情、不了解法律适用、不掌握有何证据的形式主义出庭。
(五)继续依托府院联动平台,妥善化解行政争议。
府院联动机制在全州正式运行已满两年,该机制通过定期通报工作情况、共同研究疑难问题等方式,统一行政执法与司法裁判的尺度,从源头上预防和化解了大量行政纠纷。同时,府院联动机制对于加强行政裁决、行政复议、行政诉讼等矛盾纠纷多元化解机制有机衔接,实现相关信息共享,推进非金钱强制执行案件裁执分离,共同化解行政争议,共同预防和遏制行政滥诉亦具有重要意义。因此首先,司法局作为府院联动重要一极的实际操作部门,一定要继续做好与县政府、各部门及各乡镇政府的沟通协调,另一方面要继续做好与人民法院的沟通协调,充分发挥调度枢纽作用;其次,各行政机关要及时反馈人民法院司法建议的办理情况,及时改进工作方法,促进依法行政。再次,应进一步畅通府院联动沟通渠道,建立线上线下多种联系方式,及时发现问题、解决问题,实质化解行政争议,努力将纠纷化解在萌芽状态。
(六)未雨绸缪,尽快提升乡镇政府依法行政能力。
乡镇政府是我国的基层政权组织,是确保党和政府各项决策部署在基层落地生根的中坚力量。随着乡村振兴政策的落地生根,乡镇政府将承载越来越多的行政管理职能。近五年汪清县乡镇政府败诉案件较少,但也存在为求结果不重程序、不重证据的情况,因此亦应当引起高度重视。当前,乡镇政府普遍配备了政法委员,因此建议:一是在现有条件下,要着重发挥政法委员的组织协调沟通作用,借助和整合乡镇司法所、司法局法律援助律师、公安派出所、村委会的力量,特别是利用好府院联动平台,多措并举,妥善处理各种矛盾纠纷,特别是土地纠纷,避免留下法律隐患。二是从长远看,建立或培养一支高素质的法律人才队伍充实到乡镇政府法治工作中,是提升乡镇政府依法行政能力的题中之意。
发布人: 管理员
来源: 本站原创
发布时间: 2022-12-04 10:18:27
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