敦化市人民法院
关于图们市2017—2021年度
行政诉讼案件的司法审查报告
2021年8月11日,中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》,把努力实现法治政府建设全面突破,健全依法行政制度体系,全面推进严格规范公正文明执法,健全社会矛盾纠纷行政预防调处化解体系,促进行政权力规范透明运行等作为主要内容。行政审判是行政执法水平的晴雨表,也是法治政府建设的一个缩影。近期,敦化市人民法院作为集中管辖法院,对图们市2017-2021年度行政诉讼案件审理工作进行总结,对行政机关行政执法和应诉情况进行梳理,针对行政执法和应诉工作中存在的问题提出意见和建议。
一、2017—2021年度图们市行政诉讼案件基本情况及特点
(一)行政诉讼案件受理数量稳中有升。
2017年度我院共受理图们市行政诉讼案件11件,2018年度为13件,2019年度为9件,2020年度为9件,2021年度为16件。
表1 2017—2021年度图们市行政诉讼案件受理数量变化表
(二)案件类型相对集中。
目前我院已经审理的图们市行政诉讼案件涉及公安、土地、林业、环保、房产、劳动保障、社会保障、征收、工商、乡镇政府、交通运输、水利、工信等大多数行政管理部门,但涉及行政管理领域相对集中。在2017年受理的11件行政诉讼案件中,公益诉讼案件1件,不履行法定职责案件2件,工商登记案件1件,房屋登记案件7件。2018年度受理的13件案件中,公益诉讼案件1件,不履行法定职责案件1件,治安处罚案件1件,公安交通行政处理案件1件,征收补偿案件1件,行政备案案件1件,工商登记案件1件,房屋登记案件4件,工伤保险资格认定案件1件,基本养老保险待遇认定案件1件。2019年度受理的9件案件中,公益诉讼案件2件,林权登记案件1件,土地登记案件1件,治安处罚案件1件,公安交通行政处理2件,公安交通处罚案件1件,房屋登记案件1件。2020年度受理的9件案件中,公益诉讼案件3件,政府信息公开案件1件,工伤认定案件2件,行政给付案件1件,工商登记案件1件,交通处罚案件1件。2021年度受理的16件案件中,公益诉讼案件5件,政府信息公开案件1件,养老保险资格认定案件4件,不履行法定职责案件2件,行政给付案件1件,工商登记案件1件,治安处罚案件1件,行政协议案件1件。
表2:2017—2021年度行政诉讼案件主要案件类型列表
(三)五年平均败诉率20.45%,略低于全州平均水平。
2017年受理11件案件,无败诉案件。2018年度受理13件案件,败诉3件,分别为公安交通行政处理案件1件、不履行林业监管法定职责公益诉讼案件1件、征收补偿案件1件,败诉率23.08%。2019年度受理9件案件,败诉3件,分别为公安交通行政处罚案件1件,不履行林业监管法定职责公益诉讼案件1件,不履行收缴水土保持补偿金法定职责公益诉讼案件1件,败诉率33.33%。2020年度受理9件案件,败诉3件,均为不履行收缴水土保持补偿金法定职责公益诉讼案件,败诉率33.33%。2021年度受理16件案件,败诉案件2件,分别为不履行收缴水土保持补偿金法定职责公益诉讼案件1件、基本养老保险资格认定案件1件,败诉率12.5%。
表3:2017—2021年度行政诉讼案件败诉率
表4:2017—2021年度行政诉讼案件败诉案件类型
(四)行政机关负责人出庭率继续保持100%。
行政机关负责人出庭率是行政机关负责人法治观念和法治意识的集中体现,也是法治政府建设的风向标。较高的行政机关负责人出庭率是我院行政案件的优良传统。当前,我院辖区范围内的敦化、图们、汪清行政机关负责人出庭率已连续多年保持100%。
二、反映出来的行政机关问题
(一)乡镇政府法治建设相对滞后,处于法治政府建设的薄弱环节。
当前,乡镇政府没有专门的法律部门,法律人才比较匮乏,不能满足实际工作的需要,个别行政机关负责人法治意识淡薄,应诉态度消极,当作为而不作为。还有的乡镇政府虽然作为,但行为不符合法律规定,如石岘镇政府以乡镇政府的名义与当事人签订征收补偿协议,明显超过职权范围,且签订后又不能按约履行。该镇政府还存在工作人员告知某养殖场土地要征收不要再养猪但实际至今未征收的情况,导致当事人认为造成巨额损失提起诉讼,政府公信力严重受损。
(二)对公益诉讼案件重视不够,导致败诉率持续高位运行。
公益诉讼案件败诉率高,甚至达到100%,原因是多方面的,但有一点是共同的,就是这些被提起公益诉讼的行政机关在日常工作中都存在未依法全面履职的行为,如未履行矿山恢复治理职责、未按时收取水土保持费、未按时收取土地出让金、未及时履行复绿补种职责等。检察机关因此向行政机关发出诉前检察建议,行政机关在收到检察建议后两个月内仍未依法全面履行职责,则必然导致败诉。这其中或许有客观原因,如时间紧、任务重、多年历史遗留问题、找不到当事人或当事人不配合等,但如果行政机关主观上不高度重视,客观上没有采取切实有效的措施实现检察建议内容或未依照法定程序及时作出行政行为,导致国家利益或社会公共利益仍处于受侵害状态,则上述原因都不能阻却行政机关不作为或不依法作为的事实认定。
(三)司法局在府院联动工作中的作用有待进一步增强。
根据《府院联动委员会行政争议协调化解中心工作规则》,司法局总体负责行政争议协调化解中心事务,是府院联动工作的重要一极,但实践中,图们市司法局的府院联动职能未得到市政府的应有重视,府院联动协调化解工作的组织、调度、协调的枢纽作用没有体现出现,开展效果亦极其有限。
(四)行政机关依法行政能力和出庭应诉能力有待进一步增强。主要表现在以下几个方面:
1.证据意识有待进一步增强。目前看,图们市各部门之间证据意识差别很大。公安机关的证据意识较强,工伤认定部门提供的证据较完整,但有的行政机关在执法过程中不注重证据的收集、审查工作,所收集的证据不规范、不全面,有的在执法过程中不注重固定和保存证据,导致在行政诉讼中因证据不足而被判决败诉。
2.程序意识仍需进一步提高。实体和程序是行政行为的两翼,程序不合法则意味着行政行为不合法,因此我们应把程序合法与实体公正放在同样重要的地位。实践中,有的行政机关随意简化程序,应当进行的必要的前置程序没有进行,应当组织听证没有听证,送达时应当进行同步录音录像的没有进行,剥夺相对人的陈述申辩权,导致行政程序存在重大瑕疵,最终导致败诉。
3.个别行政机关法律适用能力有待提高。适用法律正确是行政行为合法性的重要保障,但实践中有的行政机关在引用法条时疏忽大意,引用了错误的法律条款;有的行政机关忽视了法律的时间效力及溯及力问题,在新旧法选择时适用了错误的法律;还有的行政机关适用了与法律、行政法规相抵触的部门规章,导致适用法律错误。
4.履职尽责不当。当收到当事人的履职申请时,大部分行政机关都能依法履行职责,也有个别行政机关履职尽责不当。主要表现在:(1)不作为。行政相对人通过邮寄方式提交要求履行法定职责的申请,行政机关或因没有完善的邮件收发制度导致信件签收后遗失而未予答复,或因行政机关认为本机关没有相关法定职责而不作任何处理。(2)不依法、全面履行职责。例如,在公益诉讼案件中,公益诉讼起诉人要求行政机关收到检察建议后二个月内履行职责,行政机关却迟延履行职责或部分履行职责。
5.行政机关出庭应诉能力有待加强。有的行政机关出庭人员应诉能力不足,如不按照法律规定的举证期限提交证据材料,或提交的证据材料不全面,有遗漏等。有的行政机关的应诉人员,包括委托的律师缺乏必要的行政法律专业知识和出庭应诉知识,对行政机关本身的行政行为认识不足,对行政行为的事实、作出行政行为的法律依据及作出行政行为的程序缺乏了解,无法针对案件的争议焦点举证和陈述。
三、进一步加强和规范依法行政工作的建议
(一)善于借力,着眼长远,不断提升乡镇政府依法行政能力。
乡镇政府是我国的基层政权组织,是确保党和政府各项决策部署在基层落地生根的中坚力量。随着乡村振兴政策的落地生根,乡镇政府将承载越来越多的行政管理职能,提升乡镇政府的依法行政能力变得迫在眉睫。当前,乡镇政府普遍配备了政法委员,虽普遍没有相应法律专业能力,但对形成法治合力提供了基础前提。因此建议:一是在现有条件下,要着重发挥政法委员的组织协调沟通作用,借助和整合乡镇司法所、司法局法律援助律师、公安派出所、村委会的力量,特别是利用好府院联动平台,多措并举,妥善处理各种矛盾纠纷,特别是土地纠纷,避免留下法律隐患。二是从长远看,建立或培养一支高素质的法律人才队伍充实到乡镇政府法治工作中,是提升乡镇政府依法行政能力的题中之意。
(二)增强危机意识,加强学习培训,不断提升公益诉讼等案件的应对能力。
如前所述,行政机关败诉案件集中在公益诉讼领域。存在的问题主要在于行政机关在收到检察建议之前就已经存在怠于履行法定职责的情形,收到检察建议后二个月内主要是由于业务不精通等原因,不能依照法律规定作出行政行为,再加上相关当事人未能积极履行义务,导致行政机关无法在两个月内依法全面履行法定职责,最终导致败诉。因此建议进一步加强对《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》、2021年7月15日起施行的《中华人民共和国行政处罚法》等法律、行政法规的学习,尽快补齐业务上的短板,提升专业素养。
从全州来看,自然资源部门、水利部门、环境保护部门、交通运输部门、林业部门、卫生健康部门等都已被提起过行政公益诉讼,但公益诉讼案件没有恒定部门,行政机关应具有“危机”意识,清楚自己的诉讼风险点,认真、依法、及时履行法定职责,不断提升履职能力,防范于未然。
(三)落实行政执法“三项制度”,推进规范公正文明执法,营造法治化营商环境。
行政执法“三项制度”(行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度)是依法行政的重要保障,对于避免程序违法,确保重大事项进行法制审核具有重要意义,因此应认真贯彻落实。同时,行政机关应进一步强化证据意识、程序意识,熟练掌握并准确适用相关法律法规,坚持实体与程序并重,细化执法程序和流程,充分保障当事人的听证、陈述、申辩等程序权利,严格规范公正文明执法,努力营造法治化营商环境。
(四)强化法治思维,采取法治方式,科学决策推进工作。
建立征收拆迁、环境保护、社会保障等涉及民生利益的重大决策实施前的公开听证、专家论证、风险评估等民主决策机制和诉讼风险评估制度,切实增强行政决策的合法性、合理性和可行性,最大限度减少决策失误。借鉴并健全清单管理制度,规范行政自由裁量权,防止选择性执法,避免行政权滥用。坚持诚实信用原则,提高行政行为的稳定性和可预期性,因法律政策调整、环境保护等法定事由,需要收回行政许可、改变政府承诺或者协议约定的,应当依法做好法律政策说明、协议解除变更、依法补偿等善后工作,切实保障行政相对人信赖利益及合法权益。当前,图们市正在进行石岘化工园区建设,我院已受理多起因化工园区征收问题引发的行政诉讼案件,希望在今后的工作中对征收补偿等重大决策进一步落实风险评估机制及法制审核机制。
(五)进一步增强行政机关工作人员协调化解能力和诉讼参与水平。
诉讼虽然是解决矛盾纠纷的最后方式,但绝不是最好的方式,甚至不是最根本的方式。矛盾的最终化解功夫在诉讼之外,特别是在土地房屋征收、扶贫搬迁等涉及老百姓切身利益的项目中,沟通、协调显得尤为重要,甚至可能是解决问题、化解矛盾的最好方法。例如,在金某诉图们市林业局行政给付一案中,图们市林业局局长亲自主抓该案,问题很快得到解决,案件未经开庭审理原告金某就撤回起诉,并对图们市林业局给予高度评价,案件收到了良好的社会效果和法律效果。因此,增强行政机关工作人员沟通、协调、矛盾化解能力,对于推进法治政府建设及项目建设的顺利进行、妥善化解社会矛盾具有重要意义。
行政机关负责人出庭率是法治政府建设的重要指标。行政机关负责人应严格按照《中华人民共和国行政诉讼法》《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》的相关规定出庭应诉,该发声即发声,消除误解,赢得支持。同时加强对行政机关应诉人员,包括委托的律师的培训和管理,提高出庭应诉能力,坚决杜绝不清楚具体案情、不了解法律适用、不掌握有何证据的形式主义出庭。
(六)用好府院联动平台,妥善化解行政争议。
府院联动机制在全州正式运行已满两年,该机制通过定期通报工作情况、共同研究疑难问题等方式,统一行政执法与司法裁判的尺度,从源头上预防和化解了大量行政纠纷。同时,府院联动机制对于加强行政裁决、行政复议、行政诉讼等矛盾纠纷多元化解机制有机衔接,实现相关信息共享,推进非金钱强制执行案件裁执分离,共同化解行政争议,共同预防和遏制行政滥诉亦具有重要意义。因此首先,司法局作为一极一方面要做好与市政府、各部门及各乡镇政府的沟通协调,另一方面要做好与人民法院的沟通协调,充分发挥调度枢纽作用;其次,各行政机关要及时反馈人民法院司法建议的办理情况,及时改进工作方法,促进依法行政。再次,应进一步畅通府院联动沟通渠道,建立线上线下多种联系方式,及时发现问题、解决问题,实质化解行政争议,努力将纠纷化解在萌芽状态。
发布人: 管理员
来源: 本站原创
发布时间: 2022-12-04 10:17:22
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