敦化市人民法院
2021年度行政案件司法审查报告
2021年8月11日,中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》,把努力实现法治政府建设全面突破,健全依法行政制度体系,全面推进严格规范公正文明执法,健全社会矛盾纠纷行政预防调处化解体系,促进行政权力规范透明运行等作为主要内容。行政审判是行政执法水平的晴雨表,也是法治政府建设的一个缩影。近期,敦化市法院对2021年度行政审判工作进行总结,对行政机关行政执法和应诉情况进行梳理,针对行政执法和应诉工作中存在的问题提出意见和建议。
一、2021年度敦化市法院行政案件基本情况及特点
(一)行政案件受理数量略有上升,其中行政诉讼案件有所增长,非诉行政执行案件持续下降。
2017年度我院共受理各类行政案件83件,其中行政诉讼案件68件,非诉行政执行案件15件;2018年度我院共受理各类行政案件161件,其中行政诉讼案件88件,非诉行政执行案件73件;2019年度我院共受理各类行政案件192件,其中行政诉讼案件56件,非诉行政执行案件136件。2020年度我院共受理各类行政案件116件,其中行政诉讼案件61件,非诉行政执行案件55件。2021年我院共受理各类行政案件134件,其中行政诉讼案件97件,非诉行政执行案件37件。非诉行政执行案件数量持续下降的主要原因,一方面是中央环保督察及地方执法力度的加强,大量土地、林地等违法案件在2018-2019年集中浮现并解决,现应属于高峰期后的正常回归;另一方面是随着执法宣传工作的深入开展,公民法治意识不断增强,不敢违法,不想违法,使得同类案件的违法数量下降。
表1 2017—2021年度受理案件数量年度变化表
表2 2017—2021年度行政诉讼、非诉案件受理情况变化表
(行政诉讼案件即俗称的“民告官”案件;非诉行政执行案件是指行政机关作出具体行政行为后,公民、法人或其他组织在法定期限内既不申请行政复议,也不向人民法院提起行政诉讼,又拒不履行具体行政行为所确定的义务,没有行政强制执行权的行政机关或行政行为确定的权利人依法向人民法院申请强制执行的案件)
(二)案件类型相对集中。
目前我院已经审理的行政案件涉及公安、土地、林业、环保、房产、城建、行政执法、规划、劳动保障、社会保障、征收、工商、盐务、乡镇政府、街道、交通运输等大多数行政管理部门,涉及行政行为类型有40余种,但涉及行政管理领域相对集中。在2021年受理的97件行政诉讼案件中,工伤认定12件,公益诉讼22件,土地征收3件,政府信息公开6件,治安管理处罚15件,房屋登记7件,工商登记4件,行政协议4件,行政给付1件,交通处罚1件,行政许可3件,赔偿类3件,土地承包1件,行政给付1件,城市管理1件,婚姻登记1件,社会保险资格认定3件,市场监管1件,不履行法定职责6件,林权登记2件。除公益诉讼案件外,近两年工伤认定、信息公开、治安管理处罚三类案件的受理数量居于前列,社会保险资格认定案件首次出现且为3件。在受理的37件非诉行政执行中,非法占用林地5件,非法占用耕地5件,土地和房屋征收21件、市场监管处罚3件、规划处罚1件、环境保护行政处罚1件,治安处罚1件。征收、林业处罚、土地处罚一如既往处于非诉行政执行案件受案前三位。
表3:2017—2021年度行政诉讼案件主要案件类型列表
表4:2021年度非诉行政执行案件类型表
(三)行政机关负责人出庭率继续保持100%。
行政机关负责人出庭率是行政机关负责人法治观念和法治意识的集中体现,也是法治政府建设的风向标。较高的行政机关负责人出庭率是我院行政案件的优良传统。当前,我院辖区范围内的敦化、图们、汪清行政机关负责人出庭率已连续多年保持100%,且行政机关负责人出庭又出声渐成常态。
(四)行政争议协调化解工作机制有效运行。
自2020年3月成立府院联动机制与协调化解中心以来,敦化法院借助行政争议协调化解平台,积极参与行政争议协调化解工作。2021年,延边州法院、敦化市法院与敦化市政府或相关部门针对房屋征收、集体土地征收、非法占地、市场监管、职工退休审批、环保督察案件等进行研讨6次,成功协调化解3件涉及社会保险资格认定的未进入诉讼程序案件;行政争议协调化解中心登记受理协调化解案件27件,成功化解8件,协调化解成功率30%,有效避免当事人诉累和无谓的败诉案件。
(五)以乡镇政府为被告的案件有逐年增长的趋势。
2019年,我院受理以乡镇政府为被告的案件2件,2020年为3件,2021年增长到8件。随着《中华人民共和国乡村振兴促进法》和新修订的《中华人民共和国行政处罚法》的施行,乡镇政府将承载更多的行政管理职能,乡镇政府成为被告的几率会进一步加大。
(六)各县市行政诉讼案件分布不均。
因延边州开展行政诉讼案件相对集中管辖试点改革,我院负责敦化、汪清、图们三个县市的各类型行政诉讼案件和延吉市、安图县的行政公益诉讼案件的审理,各县市行政诉讼案件分布不均。2021年受理的97件行政诉讼案件中,敦化58件,汪清12件,图们20件,延吉公益诉讼7件。
表5 各县市行政诉讼案件分布情况表
(七) 各县市败诉情况不一,公益诉讼案件继续位居败诉案件之首,政府信息公开案件不容乐观。
在我院受理的行政案件中,各县市败诉情况不一,基本呈现受理案件数量越多,败诉率越高的特点,公益诉讼案件继续领跑败诉案件类型第一位。2021年本院判决行政机关败诉案件26件,败诉率26.8%,其中公益诉讼败诉17件,其他案件败诉9件。具体包括,延吉有7件败诉,均为公益诉讼案件;敦化有14件败诉,分别为6件公益诉讼案件、1件社保局给付工伤保险金案件、1件土地征收案件、2件乡镇政府不履行法定职责案件、1件市场监管案件、1件土地处罚案件、2件政府信息公开案件,败诉率24.14%;图们有4件败诉,均为公益诉讼案件,败诉率20%。汪清有1件败诉,为工伤认定案件,败诉率8.33%。同时,政府信息公开案件不容乐观。以我院2021年受理的政府信息公开案件为例,除国家税务总局延边朝鲜族自治州税务局第二稽查局2件案件全部胜诉外,其余案件均存在或多或少的问题,有的行政机关还存在政府信息公开案件全部败诉的情况。
表6 2021年度各县市败诉案件类型统计表
表7 2021年度各县市行政诉讼败诉案件占比
表8 2021年度各县市行政诉讼案件败诉率
二、反映出来的行政机关问题
(一)乡镇政府法治建设参差不齐,处于法治政府建设的薄弱环节。
一般而言,乡镇政府因缺少法律专业人才,实践中败诉率较高。但也并非全部如此。例如,在原告王某诉敦化市大蒲柴河镇人民政府建设用地使用权登记一案中,大蒲柴河镇政府积极作为,组织双方当事人进行调解并达成和解协议,案件未经开庭审理,原告王某就撤回起诉,收到了良好的社会效果和法律效果。但总体而言,乡镇政府的法治建设比较薄弱,个别行政机关负责人法治意识淡薄,应诉态度消极。例如,在张某诉敦化市某乡人民政府不履行法定职责一案中,张某已向该政府提出履职申请,但经过两次诉讼,该乡政府仍未履职。还有的乡镇政府虽然作为,但不符合法律规定,如以图们市某镇政府与当事人签订征收补偿协议,明显超过职权范围,且签订后又不能按约履行,导致当事人提起诉讼。如此种种,必然导致败诉案件的增加。
(二)对公益诉讼案件重视不够,导致败诉率持续高位运行。
公益诉讼案件败诉率高,甚至达到100%,原因是多方面的,比如时间紧,任务重,多年遗留问题等,要在两个月内履职完毕确实难度很大,但行政机关在日常工作中未能依法全面履职也是其中重要的因素,“冰冻三尺,非一日之寒”。检察机关针对行政机关日常工作中的薄弱环节提起行政公益诉讼,行政机关准备不充分或短时间内无法弥补,自然导致败诉。
(三)对政府信息公开案件应对能力普遍不足。
随着公民权利意识的增强,政府信息公开案件从无到有,并有增长之势。但实践表明,行政机关对政府信息公开案件的应对能力普遍不足。主要表现在两个方面,一是不答复。公民递交政府信息公开申请后,行政机关对其置之不理不作任何回应,或仅作口头答复且没有保留相关证据,当事人不予认可。二是不会答复。有的当事人申请公开多项信息,但行政机关仅就其中一项作出答复,对其他几项不作回应;有的行政机关答非所问,如申请公开甲信息,却答复了乙信息;有的行政机关答无所依,所做的答复没有事实和法律依据。如此种种,必然会导致败诉。因此,提高行政机关工作人员对政府信息公开案件的应对能力已刻不容缓。
(四)个别行政机关参与府院联动积极性不高。
当前,大部分行政机关都较重视府院联动工作,有的行政机关甚至在作出重大行政决定之前,主动和法院联系,进行法律咨询。但也有一些行政机关(特别是一些乡镇政府)对府院联动及行政争议协调化解机制了解不够,在司法局主动与其沟通后,仍参与积极性不高,各种理由无人对接,使得一些案件无法纳入协调化解平台,进而导致一些案件败诉且纠纷长时间难以化解。
(五)行政机关依法行政能力和出庭应诉能力有待进一步增强。主要表现在以下几个方面:
1.证据意识有待进一步增强。当前,各县市、各部门之间证据意识差别很大。公安机关的证据意识较强,林业、土地行政处罚部门和工伤认定部门提供的证据较完整,但有的行政机关在执法过程中不注重证据的收集、审查工作,所收集的证据不规范、不全面,有的在执法过程中不注重固定和保存证据,导致在行政诉讼中因证据不足而被判决败诉。
2.程序意识仍需进一步提高。实体和程序是行政行为的两翼,程序不合法则意味着行政行为不合法,因此我们应把程序合法与实体公正放在同样重要的地位。实践中,有的行政机关随意简化程序,应当进行的必要前置程序没有进行,应当组织听证没有听证,剥夺相对人的陈述申辩权,导致行政程序违反法律规定,最终导致败诉。有的行政机关在办理拆违案件中,为了追求所谓的行政效率,在明知违反法定程序的情况下仍未经任何程序违法强制拆除违章建筑,导致当事人提起诉讼并要求国家赔偿。有的行政机关在相对人有明确送达地址可以接收文书的情况下,仍采用张贴公告的方式送达,导致相对人不满,引发争议。
3.个别行政机关法律适用能力有待提高。有的行政机关在引用法条时疏忽大意,引用了错误的法律条款;有的行政机关忽视了法律的时间效力及溯及力问题,新法、旧法选择错误,如行政执法部门适用《中华人民共和国城乡规划法》对《中华人民共和国城乡规划法》颁布实施前的违法建设行为作出处罚;有的环保部门违反行政处罚法的规定,对于同一违法行为,适用不同法律规定多次作出罚款处罚;还有的行政机关在规划部门未提供可以采取措施消除对规划实施影响的书面材料的情况下,适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定作出罚款的行政处罚,适用法律错误,且明显缺乏事实根据。
4.履职尽责不当。当收到当事人的履职申请时,大部分行政机关都能依法履行职责,但也有个别行政机关履职尽责不当。主要表现在:(1)不作为。行政相对人通过邮寄方式提交要求履行法定职责的申请,行政机关或因没有完善的邮件收发制度导致信件签收后遗失而未予答复,或因行政机关认为本机关没有相关法定职责而不作任何处理。(2)不依法、全面履行职责。例如,在公益诉讼案件中,公益诉讼起诉人要求行政机关收到检察建议后二个月内履行职责,行政机关却迟延履行职责或部分履行职责。(3)履行职责时违反平等原则,执法随意性大。例如,同一地区有多个违法占地情况,但只处罚其中一个或几个,对其他相同情况的违法行为不予处罚,选择性执法导致当事人意见非常大。
5.行政机关出庭应诉能力有待加强。个别行政机关出庭人员应诉能力不足,如不按照法律规定的举证期限提交证据材料,或提交的证据材料不全面,有遗漏,不能证明行政行为的合法性等。有些行政机关的应诉人员,包括委托的律师缺乏必要的行政法律专业知识和出庭应诉知识,对行政机关本身的行政行为认识不足,对行政行为的事实、作出行政行为的法律依据及作出行政行为的程序缺乏了解,无法针对案件的争议焦点举证和陈述。
三、进一步加强和规范依法行政工作的建议
(一)未雨绸缪,善于借力,不断提升乡镇政府依法行政能力。
乡镇政府是我国的基层政权组织,是确保党和政府各项决策部署在基层落地生根的中坚力量。随着乡村振兴政策的逐步落实,乡镇政府将承载越来越多的行政管理职能,提升乡镇政府的依法行政能力变得迫在眉睫。当前,乡镇政府普遍缺少法律人才,但基本都配备了政法委员,因此建议:一是在现有条件下,要着重发挥政法委员的组织协调沟通作用,借助和整合乡镇司法所、司法局法律援助律师、公安派出所、村委会的力量,特别是利用好府院联动平台,多措并举,妥善处理各种矛盾纠纷,特别是土地纠纷,避免留下法律隐患。二是从长远看,建立和培养一支高素质的法律人才队伍充实到乡镇政府法治工作中,是提升乡镇政府依法行政能力的题中之意。
(二)增强危机意识,加强学习培训,不断提升公益诉讼、政府信息公开等案件的应对能力。
如前所述,行政机关败诉案件集中在公益诉讼、政府信息公开等领域。对于公益诉讼案件而言,存在的问题主要在于行政机关在收到检察建议之前就已经存在怠于履行法定职责的情形,收到检察建议后二个月内由于时间仓促,准备不充分,再加上相关当事人未能积极履行义务,导致行政机关无法在两个月内依法全面履行法定职责,最终导致败诉。对政府信息公开案件而言,对政府信息公开条例理解不充分、不透彻,不会答复,是败诉的主要原因。因此建议进一步加强对《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》《中华人民共和国政府信息公开条例》、2021年7月15日起施行的《中华人民共和国行政处罚法》等法律、行政法规的学习,尽快补齐业务上的短板,提升专业素养。
从全州来看,自然资源部门、水利部门、环境保护部门、交通运输部门、林业部门、卫生健康部门等都已被提起过行政公益诉讼,但公益诉讼案件没有恒定部门,行政机关应具有“危机”意识,清楚自己的诉讼风险点,认真、依法、及时履行法定职责,不断提升履职能力,防范于未然。
(三)严格落实行政执法“三项制度”,推进严格规范公正文明执法,营造法治化营商环境。
行政执法“三项制度”(行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度)是依法行政的重要保障,对于避免程序违法,确保重大事项进行法制审核具有重要意义,因此应认真贯彻落实。同时,行政机关应进一步强化证据意识、程序意识,熟练掌握并准确适用相关法律法规,坚持实体与程序并重,细化执法程序和流程,充分保障当事人的听证、陈述、申辩等程序权利,严格规范公正文明执法,努力营造法治化营商环境。
(四)树立法治思维,采取法治方式,科学决策、推进工作。
建立征收拆迁、环境保护、社会保障等涉及民生利益的重大决策实施前的公开听证、专家论证、风险评估等民主决策机制和诉讼风险评估制度,切实增强行政决策的合法性、合理性和可行性。各执法部门可以借鉴和健全清单管理制度,规范行政自由裁量权,防止选择性执法,避免行政权滥用。坚持诚实信用原则,提高行政行为的稳定性和可预期性,因法律政策调整、环境保护等法定事由,需要收回行政许可、改变政府承诺或者协议约定的,应当依法做好法律政策说明、协议解除变更、依法补偿等善后工作,切实保障行政相对人信赖利益及合法权益。
(五)进一步增强行政机关工作人员沟通、协调、矛盾化解能力和诉讼参与水平。
诉讼虽然是解决矛盾纠纷的最后方式,但矛盾的最好化解方式其实是在诉讼之外,特别是在土地房屋征收、扶贫搬迁等涉及老百姓切身利益的项目中,沟通协调显得尤为重要。因此,增强行政机关工作人员沟通、协调、矛盾化解能力,熟谂相关业务,善于站在相对人角度考虑问题、分析得失,能够真正获得当事人信任和理解,对于推进法治政府建设及项目建设的顺利进行、妥善化解社会矛盾具有重要意义。
“行政机关负责人按规定出庭应诉,对于涉及重大公共利益的案件、社会高度关注的案件、可能引发群体性事件的案件、检察机关提起的行政公益诉讼案件等,被诉行政机关负责人出庭率达百分之百”是法治政府建设的重要指标。建议行政机关负责人严格按照《中华人民共和国行政诉讼法》《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》的相关规定出庭应诉,该发声即发声,消除误解,赢得支持。同时加强对行政机关应诉人员,包括委托律师的培训和管理,提高出庭应诉能力,坚决杜绝不清楚具体案情、不了解法律适用、不掌握有何证据的形式主义出庭。
(六)依托府院联动平台,妥善化解行政争议。
府院联动机制在全州正式运行已满两年,该机制通过定期通报工作情况、共同研究疑难问题等方式,统一行政执法与司法裁判的尺度,从源头上预防和化解了大量行政纠纷。同时,府院联动机制对于加强行政裁决、行政复议、行政诉讼等矛盾纠纷多元化解机制有机衔接,实现相关信息共享,推进非金钱强制执行案件裁执分离,共同化解行政争议,共同预防和遏制行政滥诉亦具有重要意义。因此首先,司法局作为府院联动其中一方的实际操作部门,一定要继续做好与市政府、各部门及各乡镇政府的沟通协调,另一方面要继续做好与人民法院的沟通协调,充分发挥调度枢纽作用;其次,各行政机关要及时反馈人民法院司法建议的办理情况,及时改进工作方法,促进依法行政;再次,应进一步畅通府院联动沟通渠道,建立线上线下多种联系方式,及时发现问题、解决问题,实质化解行政争议,努力将纠纷化解在萌芽状态。
发布人: 管理员
来源: 本站原创
发布时间: 2022-11-27 10:51:39
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