近期,敦化市人民法院对行政案件司法审查情况进行梳理,针对行政执法和应诉工作中存在的问题提出意见和建议。
一、敦化法院行政案件基本情况及特点
(一)行政案件受理数量总体下降,但行政诉讼案件(包含国家赔偿案件)受理数量大体稳定。2017年度我院共受理各类行政案件83件,其中行政诉讼案件68件,非诉行政执行案件15件;2018年度我院共受理各类行政案件161件,其中行政诉讼案件88件,非诉行政执行案件73件;2019年度我院共受理各类行政案件192件,其中行政诉讼案件56件,非诉行政执行案件136件。2020年度我院共受理各类行政案件116件,其中行政诉讼案件61件,非诉行政执行案件55件。2020年度收案数量有所下降的原因:一是府院联动,诉前协调化解了一部分案件;二是非诉行政执行案件的系列案件大量下降;三是汪清、图们两地的非诉行政执行案件回归本地法院管辖。(行政诉讼案件即俗称的“民告官”案件;非诉行政执行案件是指指行政机关作出具体行政行为后,公民、法人或其他组织在法定期限内既不申请行政复议,也不向人民法院提起行政诉讼,又拒不履行具体行政行为所确定的义务,没有行政强制执行权的行政机关或行政行为确定的权利人依法向人民法院申请强制执行的案件)
(二)行政争议协调化解机制初见成效。2020年3月末,延边州行政争议协调化解工作机制形成。敦化法院借助行政争议协调化解平台,积极参与行政争议协调化解工作。自2020年4月份以来,敦化市召开府院联动工作会议5次,主要涉及国有土地上房屋征收、集体土地征收等相关问题研讨。行政争议协调化解中心已经登记受理案件33件,成功化解16件,协调化解成功率达49%。行政争议协调化解机制有助于妥善化解相关行政争议,推动行政管理、行政执法工作依法高效运行,维护当事人的合法权益,同时在一定程度上缓解了“案多人少”压力,有利于实现“共赢”的局面。
(三)案件所涉行政行为类型更加多元,但案件所涉行政管理领域相对集中。目前我院已经审理的行政案件涉及公安、土地、林业、环保、房产、城建、行政执法、规划、劳动保障、社会保障、征收、工商、盐业、乡镇政府、街道、交通运输等大多数行政管理部门,涉及行政行为类型有40余种,但涉及行政管理领域相对集中。在2020年新收的61件行政诉讼案件中,工伤认定10件,公益诉讼9件,集体土地征收9件,信息公开7件,治安管理处罚5件,房屋登记2件,工商登记3件,行政协议1件,行政强制3件,交通处罚1件,交通许可1件,赔偿类4件,土地裁决1件,行政给付3件,城市管理1件,公安消防1件。在新收的55件非诉行政执行中,非法占用林地15件,非法占用耕地5件,集体土地征收2件、国有土地征收23件、市场监管处罚4件、规划处罚2件、劳动监察处理2件、卫健处罚1件,治安处罚1件。拆违、征收、市场监管一如既往处于非诉行政执行案件受案前三位。
(四)各县市行政诉讼案件分布不均,增减比例不一。因延边州开展行政诉讼案件相对集中管辖试点改革,我院负责敦化、汪清、图们三个县市的各类型行政诉讼案件和延吉市的行政公益诉讼案件的审理。2020年受理的61件行政诉讼案件中,敦化26件,汪清24件,图们11件,延吉公益诉讼0件。与去年同期相比,敦化少收2件,汪清多收7件,图们多收2件,延吉少收2件,行政案件增幅较大的是汪清县,较去年同期相比增长41.18%。在敦化受理的26件案件中,集体土地征收8件,工伤认定6件,工商登记2件,治安处罚1件,房屋登记1件,信息公开1件,交通许可1件,行政给付2件,土地裁决1件,赔偿类2件,行政强制1件。在汪清受理的24件案件中,公益诉讼4件,治安处罚4件,信息公开5件,工伤认定2件,集体土地征收1件,房屋登记1件,行政协议1件,行政强制2件,行政赔偿2件,公安消防1件,城市管理1件。在图们受理的11件案件中,公益诉讼5件,信息公开1件,工伤认定2件,行政给付1件,工商登记1件,交通处罚1件。
(五) 各县市败诉情况不一,基本呈现受理案件数量越多,败诉率越高的特点。2020年本院判决行政机关败诉案件23件,同比增加7件,其中敦化败诉10件,汪清败诉9件,图们败诉4件。敦化的10件败诉案件中,集体土地征收案件败诉8件,工伤认定案件败诉1件,行政给付案件败诉1件。汪清的9件败诉案件中,公益诉讼案件败诉2件,信息公开案件败诉4件,工伤认定案件败诉1件,行政强制案件败诉1件,行政赔偿案件败诉1件。图们的4件败诉案件全部为公益诉讼案件。扣除6件公益诉讼案件,敦化败诉10件,汪清败7件,图们败诉0件,一审行政机关败诉率27.87%,败诉率处于较高的态势。敦化、汪清败诉案件较多的原因是出现了系列案,其中敦化10件败诉案件中有8件是系列案,汪清9件败诉案件中,有4件是系列案。从行政行为类别看,行政机关败诉案件主要集中在集体土地征收、政府信息公开、公益诉讼、工伤认定等领域。
(六)集体土地征收和政府信息公开案件增幅较快,且败诉案件较多。2020年,敦化市进行了某地块集体土地征收项目,因该项目引发了集体土地征收行政诉讼案件,我院共受理涉及该项目系列案8件。同时,公民对政府信息给予越来越多的关注,共受理7件政府信息公开案件。该两类案件均是近三年行政诉讼案件类型中首次出现,并且数量相对较多,再加上相关法律修订时间不长,实践中应用相对较少,一旦出现此类案件,行政机关应对能力不足,导致该两类案件的败诉率较高。
(七)首次出现涉疫情类行政诉讼案件。2020年我国出现了新冠肺炎疫情,我院也首次审理了涉新冠肺炎疫情的治安行政处罚案件,依法维持了公安机关对妨碍疫情管理行为作出的治安处罚,维护了疫情期间的社会管理秩序。
(八)行政相对人和利害关系人行使诉权的状况有待改善。一方面作为原告的行政相对人 “随意告”情况严重,“滥诉”现象时有发生。2020年行政诉讼案件中因主体不适格、不属于人民法院受案范围等原因,被裁定不予立案或驳回起诉的案件有12件,占收案数的19.67%。另有多起案件经法官立案释明后寻求其他途径解决。另一方面行政相对人缺乏依法维权意识、“不会告”现象同时大量存在。有的当事人不及时起诉,导致案件超过法定起诉期限而丧失权利。有的当事人不注重收集和保存证据,致使关键证据灭失而造成对其不利的后果。
二、反映出来的行政机关问题
(一)个别行政机关负责人法治意识淡薄。行政机关是政府形象的名片,行政机关的依法行政能力是政府治理能力和治理水平的集中体现,但有的行政机关法制意识淡薄,应诉态度消极。例如,在胡某某诉某乡人民政府不履行法定职责一案中,本院已判决某乡政府在法定期限内履行法定职责,但该政府仍未履行,直到当事人申请强制执行该乡政府才履行职责。又如张某某诉某乡政府不履行征收补偿法定职责一案中,张某某已经履行了交出土地的义务,有关部门却没有及时发放征收补偿款,直到法院出面协调后才给付了征收补偿款。还有的行政机关存在推诿责任的情况,出庭的领导负不了责任、解决不了问题,能负责、能解决问题的领导不出庭,导致问题迟迟不能解决,还有的行政机关在府院联动会议上作出承诺,但事后却不能兑现,如此种种都直接影响政府在百姓心中的形象,并进一步激化了矛盾。
(二)行政机关依法行政能力和出庭应诉能力有待进一步增强。如前所述,行政机关的败诉率呈较高态势,反映出行政机关依法行政能力仍有待进一步加强,主要表现在以下几个方面:
1.证据意识有待进一步增强。当前,各县市、各部门之间证据意识差别很大。公安机关的证据意识较强,林业、土地行政处罚部门和工伤认定部门提供的证据较完整,但有的行政机关在执法过程中不注重证据的收集、审查工作,所收集的证据不规范、不全面,有的在执法过程中不注重固定和保存证据,导致在行政诉讼中因证据不足而被判决败诉。有的行政机关不善长应诉,不知道如何举证、质证,不提供相关证据,甚至一些行政复议机关在诉讼中不提供证据证明复议程序合法。
2.法定程序意识仍需进一步加强。实体和程序是行政行为的两翼,程序不合法则意味着行政行为不合法,因此我们应把程序合法与实体公正放在同样重要的地位。实践中,有的行政机关随意简化程序,应当进行的必要的前置程序没有进行,应当组织听证没有听证,剥夺相对人的陈述申辩权,导致行政程序存在重大瑕疵,最终导致败诉。还有的行政机关在办理拆违案件中,为了追求所谓的行政效率,在明知违反法定程序的情况下仍未经任何程序违法强制拆除违章建筑,导致当事人提起诉讼并要求国家赔偿。有的行政机关在相对人有明确地址可以接收文书的情况下,仍在征收房屋或者被强拆的建筑物上张贴公告送达,导致相对人不满引发争议。
3.个别行政机关法律适用能力有待提高。有的行政机关在引用法条时疏忽大意,引用了错误的法律条款;有的行政机关忽视了法律的时间效力及溯及力问题,新法、旧法选择错误,导致适用法律错误,如行政执法部门适用《中华人民共和国城乡规划法》对《中华人民共和国城乡规划法》颁布实施前的违法建设行为作出处罚;有的环保部门违反行政处罚法的规定,对于同一违法行为,适用不同法律规定多次作出罚款处罚;还有的行政机关在规划部门未提供可以采取措施消除对规划实施影响的书面材料的情况下,适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定作出罚款的行政处罚,适用法律错误,且明显缺乏事实根据。
4.履职尽责不当。当收到当事人的履职申请时,大部分行政机关都能依法履行法定职责,也有个别行政机关履职尽责不当。主要表现在:一是不予答复,行政相对人通过网络或者邮寄方式提交要求履行法定职责的申请,行政机关或因没有完善的接收制度导致信件签收后遗失,行政机关负责人没有看到申请书而未予答复,或因行政机关认为本机关没有相关法定职责而不予答复或转信访程序。二是不依法答复、不全面答复。例如,在政府信息公开案件中,有的当事人申请公开多项信息,但行政机关仅就其中一项作出答复,对其他几项不作回应。还有的行政机关未在法定期限进行答复或仅作口头答复没有进行书面答复,且口头答复时没有保留相关证据,当事人不认可对其进行了答复,如此种种都会面临败诉风险。三是违反平等原则,执法随意性大。例如,同一地区有多个违法占地情况,但只处罚其中一个或几个,对其他相同情况的违反行为不予处罚,选择性执法导致当事人意见非常大。
同时,行政机关应诉能力有待加强。个别行政机关出庭人员应诉能力不足:不按照法律规定的举证期限提交证据材料,或者提交的证据材料、法律依据不符合规定,将证明行政行为合法性的责任完全转移到法院。有些行政机关的应诉人员,包括委托的律师缺乏必要的行政法律专业知识和出庭应诉知识,对行政机关本身的行政行为认识不足,对行政行为的事实、作出行政行为的法律依据及作出行政行为的程序缺乏了解,无法针对案件的争议焦点举证和陈述。
(三)行政机关负责人“出庭不出声”的现象仍比较突出。2020年,我院发出行政机关负责人出庭应诉通知书47个,行政机关负责人出庭应诉47件,达到百分之百。除个别行政机关因人员变动出现延误外,各个行政机关已经认可并能够自觉安排行政机关负责人出庭应诉,征收机关、人社机关的负责人出庭亦出声,庭后还与法官针对案件进行讨论,案件审理收到良好的法律效果和社会效果,但大部分行政机关负责人虽然出庭,因不了解案件情况、对庭审程序和规定比较陌生等原因,在庭审中一言不发,使出庭活动流于形式。
三、进一步加强和规范依法行政工作的建议
(一)重证据,重程序,提高法律适用能力。“不积跬步无以至千里,不积小流无以成江海”,行政机关依法行政能力不是在朝夕之间完成的,而是在日积月累中提高的,并处于持续完善的状态,但同人民群众的需要和经济社会的发展还存在一定差距。针对前述问题,建议行政机关进一步强化证据意识、程序意识,加强学习,熟练掌握并准确适用相关法律法规,坚持实体与程序并重,细化执法程序和流程,充分保障当事人的听证、陈述、申辩等程序权利。规范调查取证工作,依法及时固定证据,执法全程留痕,确保行政执法证据及相关送达程序的合法性和有效性。通过把好“事实认定关、证据关、程序关”,切实作到行政行为事实清楚、证据充分、适用法律正确,程序合法。
(二)加强学习培训,补齐短板。
如前所述,行政机关败诉案件集中在新型领域,如集体土地征收、政府信息公开等,虽然这些领域在经济发达地区早已不算新型案件,但在经济发展相对滞后的东北地区,这些领域的行政执法工作仍有待进一步完善。以政府信息公开工作为例,《法治政府建设实施纲要(2015--2020年)》《市县法治政府建设示范指标体系》明确规定“要依法全面履行政府职责,确保各项职责得到依法全面履行。要全面推行政务公开,不履行政府信息公开法定职责案件的败诉率控制在5%”。但实践中,政府信息公开案件却是败诉率较高的案件,2020年我院受理的7件政府信息公开案件中,败诉案件4件,败诉率为57%,行政机关未能在规定期限内做好受理、审查、查询、答复等基本工作。因此,加强学习,补齐工作中的短板,是重中之重。行政机关还应加强对行政执法人员的法治教育培训,特别是加强涉及到本部门工作的新的法律法规的学习和培训,并准确应用于实践。同时,还应加强各级政府及其部门法制机构建设,推进法制机构队伍的专业化和职业化,从根本上解决依法履职问题。
(三)重视运用法治思维和法治方式科学决策、推进工作。建立征收拆迁、环境保护、社会保障等涉及民生利益的重大决策实施前的公开听证、专家论证、风险评估等民主决策机制和诉讼风险评估制度,切实增强行政决策的合法性、合理性和可行性,最大限度减少决策失误。健全清单管理制度,规范行政自由裁量权,防止选择性执法,避免行政权滥用。坚持诚实信用原则,提高行政许可行为的稳定性和可预期性,因法律政策调整、环境保护等法定事由,需要收回行政许可、改变政府承诺或者协议约定的,应当依法做好法律政策说明、协议解除变更、依法补偿等善后工作,切实保障行政相对人信赖利益及合法权益。
(四)强化考核,建立健全依法行政的激励机制。行政机关可以加大相关考核权重,奖罚分明,进一步强化各级行政机关依法行政意识。畅通反馈渠道,法制部门应及时将行政工作中存在的问题、败诉原因、司法建议内容及时反馈给执法工作人员,加大培训力度,统一执法标准。加大问责力度,督促和约束行政机关及其工作人员严格依法行政。
(五)进一步增强行政机关工作人员沟通、协调、矛盾化解能力。诉讼虽然是解决矛盾纠纷的最后方式,但绝不是最好的方式,甚至不是最根本的方式。矛盾的最终化解功夫在诉讼之外,特别是在土地房屋征收、扶贫搬迁等涉及老百姓切身利益的项目中,沟通、协调显得尤为重要,甚至可能是解决问题、化解矛盾的最好方法。因此,增强行政机关工作人员沟通、协调、矛盾化解能力,对于推进法治政府建设及项目建设的顺利进行、妥善化解社会矛盾具有重要意义。
(六)进一步提升诉讼参与水平。“行政机关负责人按规定出庭应诉,对于涉及重大公共利益的案件、社会高度关注的案件、可能引发群体性事件的案件、检察机关提起的行政公益诉讼案件等,被诉行政机关负责人出庭率达百分之百”是法治政府建设的重要指标。建议行政机关负责人严格按照《中华人民共和国行政诉讼法》《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》的相关规定出庭应诉,该发声即发声,消除误解,赢得支持。同时加强对行政机关应诉人员,包括委托的律师的培训和管理,提高出庭应诉能力,坚决杜绝不清楚具体案情、不了解法律适用、不掌握有何证据的形式主义出庭。
(七)加强人民政府与人民法院的良性互动。2020年,全省法院系统建立了府院联动机制,该机制通过定期通报工作情况、共同研究疑难问题等方式,统一行政执法与司法裁判的尺度,从源头上预防和化解行政纠纷。府院联动机制对于加强行政裁决、行政复议、行政诉讼等矛盾纠纷多元化解机制有机衔接,实现相关信息共享,推进非金钱强制执行案件裁执分离,共同化解行政争议,共同预防和遏制行政滥诉具有重要意义。针对案件审理中发现的问题,法院要及时发送司法建议并跟踪建议办理情况,行政机关要及时反馈建议办理情况,及时改进有关问题。
附件:
关于《市县法治政府建设示范指标体系》中
涉行政审判相关指标的说明
2015年12月,中共中央国务院发布了《法治政府建设实施纲要(2015--2020年)》,明确了法治政府建设的各项指标,同时要求县级以上地方各级政府每年第一季度,要向同级党委、人大、常委会和上一级政府报告上一年度法治政府建设情况。政府部门每年第一季度要向本级政府和上一级政府有关部门报告上一年度法治政府建设情况。2020年5月,中央办公厅、国务院办公厅、中央全面依法治国委员会办公室先后印发了《法治政府建设与责任落实督查工作规定》《关于开展法治政府建设示范创建活动的意见》,意见进一步明确了市县法治政府建设示范指标体系。从实施纲要规定的44项指标,进一步分解完善至104项。督查工作规定进一步明确了法治政府建设报告的报送时限,其中县级以上地方各级政府部门应该在每年3月1日前报送各省党委和政府,应该在每年4月1日前报送。
《市县法治政府建设示范指标体系》中,共6项一级指标,17项二级指标,28项三级指标与人民法院行政审判工作相关,涉及人民法院25项行政审判工作及司法统计数据,现简要说明如下。
一是核心指标突出。28项指标中与人民法院行政审判工作直接相关的核心指标共2项,分别为三级目录中第73项、74项,共涉及5项行政审判司法统计数据,分别为行政机关干预立案情况、行政机关负责人出庭应诉情况、行政机关败诉情况、行政机关不履行法院生效判决情况、人民法院发送司法建议数量情况,这2项指标、5项数据能够直接体现出行政权力受司法监督的实际情况。
二是涉及行政行为类型多样。28项指标中有9项指标通过行政行为类型体现,分别为第2项、13项、14项、16项、17项、22项、29项、30项、83项,共涉及行政许可、市场监督管理行政处罚、涉市场主体行政强制、行政协议、行政补偿、生态环境、规范性文件附带审查,政府信息公开8种行政行为类型,通过相应行政行为类型的案件数据信息,能够侧面反映法治政府建设相应指标的完成情况。
三是涉及行政审判工作全面。28项指标中,有14项指标通过原告(案件)特征体现,分别为第15项、18项、40-43项、45-48项、55项、62项、63项、64项,共涉及市场主体、群体性重大、公共利益、重大社会影响、经听证程序,程序违法六种案件情形;有1项指标(第84项指标)体现矛盾纠纷、多元化解,包括行政案件诉前调解、涉行政裁决案件情况,涉行政复议案件情况,立案后经协调撤诉情况4项司法统计数据,有2项指标(第68项、91项)涉及司法与行政执法、沟通协调,分别为法院参与行政机关人员培训情况和行政机关工作人员旁听庭审情况
发布人: 管理员
来源: 本站原创
发布时间: 2021-10-14 08:51:42
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